南海九段線-地圖上的政治地理

　　上面這兩張是中華人民共和國出版的南海地圖，也是大家看習慣了的南海地圖。愛（中華民）國主義者或者台獨份子可能每每都對中國，用個Ｕ形的虛線線段，把南海諸島與臺灣島劃入領域中，投以不可思議或者鄙夷的眼神，而這條界線，正也造成了一些國際問題，畢竟中國把手伸那麼長，鄰近南海的越南、菲律賓、馬來西亞和印尼自然也有話說，這群珊瑚礁島不僅觀光資源豐厚，巨大的海盆地形，更是石油蘊藏的良好環境，曾有中國石油專家指出，在南海，開採出一兩個大慶油田，不是不可能的，因此，在南海海權的爭奪上，中國與其他鄰國鬧得不可開交，也成為東南亞局勢穩定的重要阻礙。既然這麼有爭議，為什麼中國本身總能理直氣壯的，說這是中國的領域呢？縱使有很多島礁早已不在中國的控制之下。

　　在開始介紹之前，我們先看幾張地圖。最上面的兩張分別是2004年與2003年的南海地圖。



　　＊2001年出版的南海地圖（左上），1976年出版的南海地圖（右上），1973年的南海地圖（左下），1963年的中國地圖（右下）。

　　看完上面六張地圖，請問各位有沒有注意到什麼？請仔細觀察一下虛線線段，從西沙群島西側到巴士海峽（臺灣與菲律賓之間）的虛線線段，是不是都畫成九段！再注意，這九個線段，是不是幾乎都畫在相同的位置！原來這就是中國地圖中最有名的「南海九段線」（若加上釣魚台附近則有十段），有趣的事情來了，第一，如果要標示南海的主權，為何不畫連續線條而要畫這九段線？又如果這不是國界，那九段線的意義是什麼？要解答這兩個問題，得先回到九段線為何會出現這個問題。

　　要得知九段線的初次出現，去翻翻早年官方出版的地圖，可說是最好的方法。民國以前的地圖幾乎可以不用翻閱，因為在古老的中國帝王時期，除了宋、元時代，中國一向是個陸權帝國，明代之後，雖有鄭和下西洋，然而僅止於宣揚國威，使鄰近諸國至天朝上國朝貢；為製造出萬國來朝的氣象，明代有種特殊的「朝貢貿易」，也就是鄰國攜帶貢品來朝貢，明朝廷會「賜與」朝貢品價值數倍的賞賜品，說白話點，就是你進貢100元，我賞賜你200元之類的意思，有利可圖之下，鄰國紛紛朝貢；此外，鄭和船隊所費不貲，卻幾乎沒有任何商業利潤來支持開銷，因此朝貢貿易與船隊支出都必須由國庫支應，因此鄭和死後，不再有官方的海上活動，朝貢貿易也逐漸限制為五年一次或十年一次，僅存儀式象徵性，為了避免「耗損國力」的海上活動繼續發展，朝廷遂頒布嚴格的海禁，海商無利可圖，最後演變為明朝末年為禍最烈的「倭寇」。諷刺的是，剿滅倭寇無力，最終朝廷接納部分大臣的建議，開放漳州月港一口通商，倭寇也很快地就轉回商人的身分了，當時主持海防業務的戚繼光，也就正巧撿了個「剿滅倭寇」的功。

　　清代在消滅鄭氏政權後，雖將臺灣納入版圖，但仍無海權概念，從一連串的海禁令就可以看出，清廷仍視海域為畏途，只擔心是否有造反勢力窩藏於海外。明清二代如此的海洋政策，自然也就不會將南海諸島給放入版圖，因此，探討九段線的問題，看民國之前的地圖，基本上無甚幫助。二次大戰期間，日本橫掃東南亞一帶，南沙群島自然也落入其手；戰後，民國政府派遣林遵、姚汝鈺率領艦隊「收復」南沙群島，並為主要島嶼用船艦名稱命名（如用太平號命名太平島），此時大概是中國政權在南沙群島勢力最穩固的時期。在此之前，南沙群島在地圖上不曾有個U形線段圍起來（如下圖，1937年繪製，此時的南沙其實指的是中沙群島，南沙群島則另稱團沙群島）。

＊1937年版南海地圖（上）。

＊1947年版南洋群島地圖，這張地圖上面還標示著菲律賓獨立。

　　戰後這段時間，原則上南海並沒有太大的領域紛爭，畢竟越南、菲律賓與馬來西亞此時陸續獨立，國內尚未穩固，加上中華民國在南沙群島有駐軍，因此不太有爭議。但既然鄰國逐漸獨立，領域的問題遲早也要解決，於是民國政府內政部方域司在1946年出版的南海地圖中，正式加上了幾條線段，將南沙群島納入；1947年時，內政部方域司再度公布〈南海諸島位置圖〉，從中、越邊界的東京灣（現稱北部灣）開始，延伸至南沙群島的曾母暗沙，再往東北延伸至巴士海峽，此線段的畫設標準，是以「中國所屬的島礁與鄰國最近領土的平分線」作為標準，相當「公平」，而這張〈南海諸島位置圖〉將所謂的界線畫成十一段，成為後來繪製南海地圖的標準界線。1953年，中華人民共和國所繪製的地圖取消了位於北部灣的兩段線，成為了今日所知的「南海九段線」，是故我們在文章一開始看的六張南海地圖，並沒有北部灣的兩條界線。隔年，亞光輿地學社出版的地圖中，將此界線畫為連續線條，可見此時的民間認知中，南沙「毫無疑問」的是中國領土，雖然如此，仍以官方地圖的代表性較高。

＊1947年內政部方域司公布之〈南海諸島位置圖〉，圖中的南海十一段界線成為後來南海地圖的標準。

＊1948年亞光輿地學社出版的中國地圖南海部分，南海界線為實線，說明了民間意識認為南海為中國領土。

　　問題來了，當初到底為什麼要畫成不連續的線段呢？中國國家海洋局海洋發展戰略研究所的研究員沈文周提出說，這樣的線段畫法乃是因為南海諸島礁的特殊地形。劃界這件事情，在黃海、東海基本上沒有出現，主因便是這片海域上並沒有島礁的存在，而南海的島礁是屬於零星散布的，因此在有島礁的海域劃分中線作為國界，沒有島礁的部分則依照地圖慣例不畫線，就成了這樣的十一段界線；然而，虛線線段在國際地圖慣例上，是「未定界」的使用模式，加上常有鄰國認為這條界線畫到自家門口而憤憤不平。

　　近年來，《聯合國海洋法公約》定義了「領海」的範圍，先要由政府在「有人有效生活」的島嶼或凸岬上設立「領海基點」，再由各領海基點間以直線相連，成為「領海基線」；領海基線以外12海浬為領海，視同領土；領海基線以外24海浬為比鄰區，可對一些國家內政事項有管轄權；領海基線以外200海浬內稱作專屬經濟海域，具有探勘、採取、開發等經濟活動有主權權力，但不得侵害其他沿海國的主權。這麼明確的公約，中國也已經簽署（可想而知全球巡弋的美國並沒有簽署），照這樣畫起來，中國與本土相鄰的領海基線最南只能畫到海南省東洲島，與本土不相鄰的領海基線最南端也只能畫到西沙群島的中建島，南沙群島全數在領海之外，甚至大部分的南沙群島都在專屬經濟海域之外。據此，東南亞鄰國便大張旗鼓的占領了許多島嶼，有趣的時，其中生活機能最佳的「太平島」，仍為臺灣所管轄。

＊國際海洋法公約領海劃分示意圖。

＊1988年由外國人所繪製的南海地圖，圖中各種線段分別為各國的Claim line（權力界線），可見各國有極大程度的重疊。

　　＊現在南海諸島態勢圖，菲律賓、馬來西亞、汶萊、越南、印尼都參上一腳。圖中有個灰色的區塊，為萬安北-21號合約區，為南海海域由中國發出的唯一石油開採合約區域。

　　會發生領域的問題，在某種程度上可看作是文化衝突。在海洋法公約中，必須要能「有效生活」的島嶼才能作為領海基點，然而在中國南海地圖上一向視為最南領土的「曾母暗沙」卻不曾浮出水面，所以，中國到底是以什麼為理由，認為曾母暗沙是中國的領土最南端？有學者研究指出，扣除近代發展，傳統上南海地區並沒有任何其他的經濟活動，沿海國（包括中國在內）幾乎所有的漁民，都不會長途跋涉來到南沙群島捕魚，就連馬來西亞最靠近南沙群島的地方，也有120公里遠，遠超過一般漁民捕魚的範圍。然而，海南島東岸的一小群漁民，他們捕魚的方式是潛水到珊瑚礁區域，徒手捕抓高單價的海產（龍蝦、海膽等），因此南海諸島早年經常有該處漁民所搭設的魚寮，也是唯一在整個南海海域進行經濟活動的人，中國藉此在歷史上合法化對南沙群島的控制，這種領域主權的主張，有點像是帝國時期中國朝廷對外族的「羈糜政策」，對於國土向外到哪裡，從來不是個清楚的概念，只說「普天之下，莫非王土」。

　　不過在海洋法公約的施行下，中國、越南、馬來西亞、菲律賓等國都在某些島礁上建立了永久建築，並且派駐軍隊，就成了上一張地圖所看到，各國紛紛佔領島嶼的實際狀況。值得一提的是，軍人固然能夠佔領島嶼，但真正使國家保有權力的，還是商業活動，上圖中有一塊灰色的海域，為中國在1992年賣給美國克里斯通能源公司（現為奔騰公司併購）的開採合約區「萬安北-21」，雖然因為越南的阻撓，未能開發成功，但至今奔騰公司仍持該合約主張在此區的權力，也因此，這個萬安北-21合約區，便成了現在南海石油開採事業中，中國唯一的痕跡（儘管實際上並沒有開採）。根據上述，南海九段線一開始作為國界線，但現在中國卻讓南海幾乎失去掌控能力，從歷史與政治的角度來看，一定程度的展現了中國千年以來，以陸權為主，忽視海權的陸上大國、海上小國，對於海權國家一向以蕞爾小島稱之，等到這些蕞爾小國開始蠶食海上資源時，中國這個陸地霸權已然後悔莫及。

　　所以，海洋法公約公布後，南海九段線的意義到底在哪裡？暫定執法線？領域歸屬權？國界？

　　就目前看起來，南海九段線看起來比較像是個聯繫民族情感的線段；作為國界，有名無實，作為暫定執法線，中國也執法不到那裏；因此，南海九段線的象徵意義大於實質意義。不過，在中國海權睡著了數百年之後，中國為了突破美國封鎖，開始大幅度提升海洋軍事力量，使得南海地區局勢逐漸緊張，中國對南海的主張逐漸強硬，更有學者提出「先把口袋縫起來，再來裝石油」的說法，企圖重新將南海九段線畫為連續國界。可想而知，南海主權爭議短時間絕對不會解決，未來南海的態勢可以多注意，在東協運作與南海權益上，中國會採取何種措施，對於東南亞的區域發展有著決定性的影響！


◎附錄：九段線發展年代一覽

1946年：法軍登陸南威島和太平島，中華民國政府抗議，後因越南獨立戰爭緊張，法國自動放棄，為近代首次南海主權爭議
1946年：中華民國政府正式派艦接收南海諸島
1946年：中華民國內政部方域司將南海諸島畫為國土
1947年：中華民國內政部方域司在〈南海諸島位置圖〉中畫出十一段線，為後來地圖繪製範本
1948年：亞光輿地學社出版的南海地圖將界線畫為連續線條，反映國民認為南海屬中國領土
1949年：中華人民共和國建國
1950年：菲律賓民間團體占據部分島礁開採磷礦
1952年：中華民國《對日和約》記載南沙群島由日本歸還中華民國政府，惟中華人民共和國不承認
1953年：中國繪製的南海地圖取消北部灣的兩條線，南海九段線正式出現
1958年：聯合國海洋法公約正式生效，中華民國批准（此時中國尚非聯合國會員）
1973年：聯合國海洋法公約修訂，正式定義專屬經濟區的範圍，南海經濟權屬出現爭議
1974年：中越海戰爆發，中國取得西沙群島完全控制權
1984年：汶萊宣稱擁有南通礁與3000平方公里海域主權
1994年：聯合國海洋法公約簽約國達標準，公約正式生效
1995年：東盟外長會議中由中國外交部長錢其琛宣示南海地區願依照公約並採和平方式解決歧見
2002年：中國與東盟十國簽訂南海各方行為準則，降低軍事衝突可能性


地圖來源：南沙群島在線
資料來源：中國國家地理雜誌2010年10月號，第600期